Dans son rapport intitulé " Dans une liberté plus grande : développement, sécurité et respect des droits de l’homme ", le Secrétaire Général des Nations Unies a envisagé une réforme institutionnelle profonde de l’ONU depuis 1945. Au nombre des institutions à réformer, figure sans surprise la très critiquée Commission des Droits de l’homme.

En effet, la Commission des Droits de l’homme est le principal organe du système des Nations Unies dans le domaine des droits de l’homme. Organe subsidiaire du Conseil économique et social des Nations Unies, la Commission des droits de l’homme est l’une des six commissions créées par le Conseil en 1946. Elle a été créée sous forme " embryonnaire " par la résolution 5(I) du 16 février 1946 et elle est devenue une Commission à part entière en vertu de la résolution du Conseil 9 (II) du 21 juin 1946. Elle est composée de 53 Etats membres. Elle mène des études, prépare des recommandations et élabore des projets d’instruments internationaux concernant les droits de l’homme. Elle peut également enquêter sur des allégations concernant des violations des droits de l’homme. Elle tient sa session annuelle pendant six semaines entre mars et avril au Palais des Nations à Genève.

Même s’il est universellement reconnu que la Commission des droits de l’homme a fait avancer la cause des droits de l’homme dans le monde, il n’en demeure pas moins que ses limites sont relevées ça et là ; des critiques fusent de toutes parts quant à son efficacité et sa représentativité au regard de la configuration actuelle des relations internationales. La commission des droits de l’homme est composée d’Etats bafouant ouvertement les droits de l’homme. A cet égard, le rapport Annan relève que : " L’aptitude de la Commission à s’acquitter de ses tâches souffre de plus en plus de l’effritement de sa crédibilité et de la baisse de son niveau de compétence professionnelle. En particulier, des Etats ont cherché à se faire élire à la Commission non pas pour défendre les droits de l’homme mais pour se soustraire aux critiques, ou pour critiquer les autres. La Commission perd donc de sa crédibilité, et la réputation du système des Nations Unies tout entier s’en trouve ternie ". L’efficacité de la Commission des droits de l’homme est nettement mise à rude épreuve. Sa représentativité est sujette à vives discussions au regard de la configuration des relations internationales contemporaines qui font de la place aux ONG surtout dans le domaine des droits de l’homme.

Le principe de la réforme de la Commission est acquis. Mais on peut en étudier les causes, se soucier ensuite de savoir si les acquis de l’actuelle Commission seraient maintenus et enfin identifier les principaux points à revisiter et les aspects novateurs de la réforme. A cet égard, avant d’étudier l’orientation du projet de la réforme de la Commission (II), il nous paraît logique de nous arrêter au préalable sur le bilan de l’institution (I).

I/ UN BILAN MITIGE APRES QUARANTE ANNEES AU SERVICE DES DROITS

Les critiques adressées à la Commission (B) ne doivent pas faire oublier l’essentiel : la Commission a été à l’origine de grandes avancées dans l’établissement et la mise en place de mécanismes internationaux en matière de droits de l’homme. (A)

A/ Un incontestable travail de promotion des droits de l’homme dans le monde

Ne pas reconnaître le travail abattu par la Commission serait manquer de lucidité et d’objectivité. Trois grandes activités sont à mettre à l’actif de la Commission :

1. L’élaboration des instruments juridiques internationaux en matière des droits de l’homme

Lorsque la Commission s’est réunie pour la première fois en 1947, sa seule tâche était d’élaborer la Déclaration Universelle des Droits de l’homme. Cette tâche a été menée à bien en un an et la Déclaration a été adoptée par l’Assemblée Générale le 10 décembre 1948. Depuis, le 10 décembre est célébré tous les ans en tant que " Journée des Droits de l’homme ". La Commission des droits de l’homme s’est focalisé sur l’élaboration des règles internationales en matière des droits de l’homme pendant les 20 premières années d’existence. Après l’adoption de la Déclaration Universelle des Droits de l’homme en 1948, la Commission a élaboré et fait adopter en 1966 par l’Assemblée Générale les deux pactes relatifs aux droits de l’homme, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Ensemble, la Déclaration Universelle et les deux Pactes forment ce que l’on désigne communément " Charte internationale des droits de l’homme ".

2. L’opposition systématique aux violations des droits de l’homme

En 1967, la Commission a été autorisée expressément autorisée par le Conseil économique et social à commencer à traiter des violations des droits de l’homme. Depuis, la Commission a conçu des mécanismes et procédures faisant intervenir, selon les pays ou les thématiques, les rapporteurs spéciaux ou les groupes de travail. Ces mécanismes et procédures permettent à la Commission d’une part de s’assurer que les Etats observent le droit international relatif aux droits de l’homme et d’autre part de mener des enquêtes sur des violations présumées des droits de l’homme, notamment en envoyant des missions d’enquête dans des pays de toutes les régions du monde, riches ou pauvres, en développement ou développés.

3. La promotion des droits économiques et sociaux et culturels

A partir des années 1990, la Commission s’est de plus en plus intéressée à la question de la nécessité pour les Etats de bénéficier de services consultatifs et d’une assistance technique pour surmonter les obstacles entravant l’exercice universel des droits économiques, sociaux et culturels, notamment le droit au développement et le droit à un niveau de vie suffisant. Elle accorde aussi plus d’attention à la protection des droits sociaux vulnérables, notamment les minorités et les peuples autochtones et à la protection des droits de l’enfant et des femmes, notamment par l élimination de la violence contre les femmes et la réalisation de leur égalité en droits. Ce nouveau pôle d’action trouve sa place dans la Déclaration et Programme d’action de Vienne, document final de la Conférence mondiale sur les droits de l’homme tenue à Vienne, en 1993, qui accorde une large place à la démocratie et au développement, considérés comme faisant partie intégrante des droits de l’homme.

Pour conclure, on peut affirmer que les prises de position de la Commission ont souvent eu un impact moral et politique, qui n’est pas étranger, par exemple, à l’abolition de l’apartheid en Afrique du Sud. En outre sur le plan économique, la mise en accusation d’un pays se traduit généralement par une baisse des investissements étrangers et un déclin des échanges commerciaux, ce qui conduit souvent le gouvernement incriminé, à plus ou moins long terme à revoir sa politique en matière de droits de l’homme.

B/ Une efficacité et une représentativité tout de même effritées aujourd’hui

Le problème de l’efficacité et de la représentativité de la Commission des droits de l’homme apparaît clairement dans le rapport Annan. Celui-ci note l’effritement de la crédibilité de la Commission et la baisse de son niveau de compétence professionnelle, beaucoup d’Etats membres de la Commission n’ont pas pour préoccupation la défense des droits de l’homme mais plutôt celle d’échapper aux critiques ou encore celle de se livrer aux critiques d’autres Etats. La question de la crédibilité relevée par le Secrétaire Général des Nations Unies paraît très pertinente lorsqu’on évoque les grandes crises humanitaires ou les violations des droits de l’homme. Il suffit de lire les résolutions de la Commission ou du Conseil de Sécurité pour réaliser à quel point la diplomatie internationale est marquée par la défense des intérêts géopolitiques ou stratégiques des Etats qui les composent. Dans ces conditions, il est absolument clair que la mise en œuvre par les Etats d’une Résolution de la Commission est toujours incertaine. La Chine, le Cuba et le Soudan qui sont membres de la Commission n’ont pas de leçons à donner à d’autres pays en matière de droits de l’homme. La force des résolutions de la Commission doit découler aussi de l’irréprochabilité des pays membres de la Commission.

1. La politisation de la Commission

La politisation de la Commission et la part belle faite à l’intergouvernementalité ne sont guère des gages d’efficacité. Désignés par leurs gouvernements, les membres de La Commission suivent les instructions des Etats qu’ils représentent ; à cet égard, on peut noter les oppositions systématiques entre par exemple les Etats-Unis appuyés par quelques pays latino américains et les pays africains au sujet des droits économiques, sociaux et culturels. Les premiers n’accordent guère une importance aux droits économiques, sociaux et culturels tandis que les seconds font de ces droits leur principale revendication vis-à-vis de la communauté internationale. Parfois, liés par des instructions politiques de leur gouvernement, des membres de la Commission bloquent toute décision, ce qui donne lieu à une décision de " non action " comme celle qui a permis à la Chine, en 1996, d’échapper, avec l’appui de la France, à l’adoption d’une résolution critique.

2. Le caractère déraisonnable de la périodicité des sessions et le caractère non coercitif des prises de position de la Commission

Le caractère non coercitif des prises de position de la Commission entache ipso facto

celles-ci d’ineffectivité juridique.

3) La politique de " deux poids deux mesures " dans le traitement des cas de violations des

Une grosse aberration mérite d’être relevée ; une certaine complaisance est notée dans les réactions de la Commission à l’égard de certains pays tels que les Etats-Unis qui commettent des violations flagrantes et retentissantes de droits de l’homme (prisons américaines de Guantanamo et d’Abou Graïb en Irak). En revanche, quand ce sont des pays dits sous développés tels que le Soudan, la Libye, l’Iran, la Tunisie, le Cuba ou le Zimbabwe qui violent les droits de l’homme, la réaction de la Commission est plus énergique. Une telle politique ne peut que susciter des interrogations légitimes dès lors qu’aucun Etat au monde n’est ni antérieur ni supérieur aux droits de l’homme.

La violation des droits de l’homme par des Etats devant servir d’exemples en la matière ne peut que donner du grain à moudre aux mauvais élèves sur la question. On a pu le vérifier à l’occasion de l’élection du Soudan à la Commission. Le représentant américain Sichan Siv a qualifié de " totalement inappropriée " la réélection du Soudan à la Commission en raison de la politique qu’il mène au Darfour, une réélection qui menace de saper non seulement le travail mais aussi la crédibilité de la Commission des droits de l’homme. La Commission qui doit défendre les principes moraux les plus élevés, a-t-il rappelé, ne peut servir de refuge pour les pays qui violent les droits de l’homme. Il a refusé de prendre part au vote et a quitté la salle. Réagissant à ces propos, le Représentant du Soudan, Omar Bashir Mohamed Manis a déclaré ceci " Il est très ironique que la délégation des Etats-Unis, pendant qu’elle verse des larmes de crocodile sur la situation au Darfour…reste aveugle devant les atrocités commises par les forces américaines contre la population civile innocente irakienne, y compris des femmes et des enfants ".

II/ UN RENFORCEMENT NECESSAIRE DES MECANISMES DE PROTECTION

Le rapport Annan s’inscrit dans la volonté de renforcer les mécanismes de protection des droits de l’homme. Même si on reconnaît les acquis de la Commission, ses échecs n’en sont pas moins patents. Chaque année, elle apparaît comme le théâtre du cynisme et de la raison d’Etat. Elle est restée sourde, en 1994, aux appels des ONG et de ses propres " rapporteurs spéciaux " qui annonçaient le génocide à venir au Rwanda. Et, aujourd’hui, encore, elle continue de fermer les yeux face aux graves violations des droits de l’homme dans de nombreux pays, en Tunisie, en Chine ou en Tchétchénie. La réforme est donc nécessaire.

A/ La substitution annoncée d’un " Conseil des droits de l’homme " à l’actuelle

Le Secrétaire Général des Nations Unies propose de remplacer la Commission par un " Conseil des droits de l’homme " dont les membres " moins nombreux siégeraient en permanence " et devraient " respecter les normes les plus élevées relatives aux droits de l’homme ". Le Conseil des droits de l’homme serait installé à Genève, ce qui lui permettrait de continuer à travailler en étroite collaboration avec le Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme. Le Conseil des droits de l’homme, en tant qu’organe permanent se réunissant à Genève, pourrait se réunir aussi à New York, ou installer des organes subsidiaires spécifiques à New York, de façon à être en relation plus étroite avec l’Assemblée Générale, le Conseil de Sécurité et le Conseil économique et social, assure Kofi Annan.

1. Un Conseil des droits de l’homme permanent

Le principe envisagé d’un Conseil des droits de l’homme se réunissant de façon permanente et pouvant se saisir des situations d’urgence est de ce point de vue un signe encourageant, en ce qu’il permettrait à la communauté internationale de réagir immédiatement aux situations qui lui sont présentées. Cet organe devrait pourvoir être saisi concurremment par les organes politiques de l’Organisation, le Conseil de Sécurité, l’Assemblée Générale et le Haut Commissaire aux droits de l’homme.

2) Une incertitude quant à la composition du futur Conseil des droits de l’homme

Aux termes du rapport Annan, le conseil serait plus représentatif et ses membres seraient plus responsables. L’élection directe par l’Assemblée Générale, principal organe législatif des Nations Unies conférerait à ce Conseil une plus grande autorité que celle de la Commission, qui n’est qu’un organe subsidiaire de la Commission. Un organe dont les membres seraient moins nombreux permettrait au Conseil des droits de l’homme de tenir des débats mieux circonscrits. On peut se demander si la composition du futur Conseil respecterait le principe de répartition géographique équitable. Quelle serait la taille raisonnable des membres dudit Conseil ? Moins de 50, 30, 20 membres ? Dans tous les cas de figure, on ose espérer que cette fois-ci le critère à retenir pour faire partie du Conseil serait le respect scrupuleux et l’attachement effectif aux droits de l’homme par les Etats candidats. Les normes les plus élevées en matière des droits de l’homme doivent être respectées les membres.

3) Un Conseil des droits de l’homme doté d’une fonction d’examen collégial

La méthode d’examen collégial ou " revue par les pairs " (peer review) vers laquelle semble s’orienter le futur Conseil des droits de l’homme sous-entend qu’aucun pays ne doit échapper à un examen de sa situation en termes de droits de l’homme. Le Conseil aurait donc expressément une fonction de chambre d’examen collégial. Sa tâche première serait de déterminer dans quelle mesure tous les Etats s’acquittent de leurs obligations en matière de droits de l’homme. Il donnerait une expression concrète à l’idée que les droits de l’homme sont universels et indivisibles. Une égale attention devrait être accordée aux droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels ainsi qu’au droit au développement. Chaque Etat membre se prêterait périodiquement à cet examen collégial ; un des aspects essentiels de cet examen collégial serait que tous les Etats sans exception se prêteraient à un examen, par tous les Etats membres, de la façon dont ils s’acquittent de leurs obligations en matière de droits de l’homme. L’examen collégial aiderait à éviter dans la mesure du possible la politisation et la sélectivité qui sont des caractéristiques actuelles du système de la Commission des droits de l’homme. Il porterait sur l’intégralité des droits de l’homme, c'est-à-dire des droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels.

B/ L’existence d’inquiétudes légitimes au regard du projet Annan

Le projet Annan soulève quelques points d’interrogations.

1. La question de la participation de la société civile indépendante (ONG)

Les ONG auraient-elles accès au nouveau Conseil et quelles seraient éventuellement leurs modalités de participation ? Il ne faudrait pas que, sous prétexte de réformer le système, on en vienne à effacer d’un trait de plume les acquis de la Commission. Si les Etats souhaitent vraiment créer un système efficace de protection des droits de l’homme à l’échelle universelle, ils doivent aller plus loin en acceptant qu’ils ne sont pas toujours les mieux placés pour s’occuper de ces questions. Les ONG, qu’elles soient nationales, régionales ou internationales, qu’elles soient généralistes ou thématiques ont le point commun d’être indépendantes des gouvernements et qu’elles travaillent le plus souvent dans un but non lucratif. Les ONG de défense des droits de l’homme oeuvrent au quotidien pour la défense des libertés fondamentales : elles enquêtent, protègent, alertent ou dénoncent les violations des droits de l’homme dont elles sont les témoins. Les ONG de défense des droits de l’homme jouent donc un rôle éminent en matière des droits de l’homme. Le prochain Conseil des droits de l’homme ne saurait commettre l’erreur de fermer la porte à des organisations telles que Amnesty International, Human Rights Watch, Reporters sans frontières et bien d’autres. La dépolitisation du mécanisme d’accréditation des ONG, qui pourrait être réalisée en confiant l’accréditation à un comité d’experts (au lieu d’un comité composé d’Etats), permettrait non seulement d’éliminer les GONGO (fausses ONG liées de fait aux Etats) mais aussi de surmonter le blocage actuel de certains Etats à la participation d’organisations indépendantes de défense des droits de l’homme de leur pays aux travaux d’institutions internationales de droits de l’homme.

 

 

2. Le très fort probable caractère intergouvernemental du Conseil

La création d’un nouvel organe intergouvernemental est une proposition inappropriée. Inappropriée, parce que la politisation tant décriée de la Commission de la Commission réside dans son caractère intergouvernemental. Les Etats ont affiché clairement dans l’actuelle Commission leur manque de sérénité dans le traitement des questions relatives aux droits de l’homme. Ils sont plus sourcilleux à la question de leur souveraineté. Ce qui est souhaitable à propos du futur organe, c’est d’en réserver exclusivement l’accès à des experts totalement indépendants en nombre restreint et élus par l’Assemblée Générale. Cet organe aurait un mandat général de promotion, de protection et de développement du droit international dans ce domaine. Il assumerait toutes les procédures spéciales qui existent dans le cadre de la Commission actuelle.

3. L’incertitude du statut du futur Conseil des droits de l’homme

La Commission des droits de l’homme est actuellement un organe subsidiaire du Conseil économique et social. Dans le projet Annan, elle serait remplacée par le Conseil des droits de l’homme qui serait soit un organe principal de l’ONU soit un organe subsidiaire de l’Assemblée Générale ; les membres du Conseil seraient élus directement par l’Assemblée Générale, à la majorité des deux tiers des membres présents et votants. Ce dont on est absolument certain à l’heure actuelle, c’est la volonté de rehausser le statut de l’organe principal des Nations Unies en matière de droits de l’homme. En effet, dans l’hypothèse d’une élévation du Conseil au rang d’organe principal des Nations Unies, cela exigerait l’amendement de la Charte des Nations Unies, processus qui prendrait du temps. Mais à notre avis, les droits de l’homme étant antérieurs et supérieurs aux Etats, transformer la Commission en un organe principal et permanent de l’ONU ne devrait logiquement être sujet à tergiversations de la part des Etats.

La grande révolution du droit international n’aura pas lieu : le futur Conseil des droits de l’homme ne sera pas doté de pouvoirs de prendre des sanctions et de les faire appliquer aux Etats violant les droits de l’homme. On ne comprend pas toujours pourquoi des Etats qui massacrent leurs populations, bâillonnent leurs citoyens, maltraitent des femmes et des enfants continuent de faire partie de l’ONU. Si le principe de la réforme de la Commission des droits de l’homme a été entériné par la dernière Assemblée Générale des Nations Unies, il reste que l’issue de cette nécessaire réforme est chargée d’incertitudes. Les Etats sont en général d’accord sur le principe d’une réforme mais ne le sont plus dès lors que sont envisagées les modalités concrètes de cette réforme, ce qui se comprend aisément eu égard à l’importance des intérêts en présence.