LA
LEGALITE CONSTITUTIONNELLE DU POUVOIR CONSTITUANT DE L’ASSEMBLEE NATIONALE
CENTRAFRICAINE
Par
Me Wang -You SANDO
Docteur
en Droit
Avocat
à la Cour d'Appel de Paris.
Avocat
inscrit à la Cour pénale internationale
Le
débat qui agite les milieux politiques centrafricains sur la proposition
des lois tendant à modifier les dispositions des articles 35 et 68 de la
constitution du 30 mars 2016, afin de prévoir l’extension de la durée du mandat
présidentiel et législatif en Centrafrique en cas de force majeure, nécessite
une analyse objective dépourvue de toutes considérations partisanes et
émotionnelles pour mieux éclairer l’opinion nationale
centrafricaine.
L’humanité
toute entière est secouée par un virus mortifère identifié sous la dénomination
de Covid-19 qui est apparu en Chine en décembre 2019 et qui s’est propagé dans
le monde entier.
Déclarée
pandémie par l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS), ce virus a
officiellement, au moment où nous publions le présent article, infecté plus de
4 millions
de personnes dans le monde dont plus de 300 000 sont décédées.
Il
devenait impérieux de prendre des mesures d’urgences sanitaires pour combattre
cette pandémie afin de protéger la population contre une
hécatombe.
C’est
ainsi que l’éducation
de la population à des gestes barrières, l’interdiction des rassemblements de
masse et la limitation des déplacements de la population ont été adoptées par la
quasi-totalité des Etats comme des mesures idoines pour lutter contre la
propagation de ce virus.
C’est
dans ce sens que les autorités centrafricaines ont pris certaines mesures dont
l’interdiction des rassemblements publics de plus de 15 personnes, la fermeture
de tous les établissements scolaires et universitaires, la suspension de
cérémonies des cultes religieux regroupant plus de 15 personnes, la fermeture
des bars dancings et buvettes, etc…
Ces
mesures qui sont de nature à compromettre l’organisation et la tenue des
élections présidentielle et législatives prévues le 27 décembre 2020, ont amené
l’Assemblée
nationale à déposer, à l’initiative de la majorité présidentielle, une
proposition des lois tendant à prévoir l’extension de la durée du mandat
présidentiel et législatif au cas où ces élections ne pourraient pas se tenir
dans les délais impartis,
afin d’éviter que le Président de la République et les députés se retrouvent
dans une situation d’illégalité constitutionnelle.
La
plupart des Etats qui ont prévu des échéances électorales en 2020 les ont
reportées pour la même raison. Ainsi, la
Communauté des Etats d’Afrique de l’Ouest a envisagé, à travers le Réseau des
structures de gestion électorale en Afrique de l’Ouest (RESAO) qui est une
organisation regroupant les organes électoraux de la sous-région, le report des
échéances électorales prévues en 2020. Etant précisé que les élections
présidentielles en Côte d’Ivoire, au Burkina-Faso, au Ghana, en Guinée et au
Niger étaient prévues au cours du dernier trimestre 2020 et celles au Bénin et
en Gambie au cours du premier trimestre 2021.
L’International
Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA) a recensé 52 Etats au
moins, qui ont
décidé de reporter leurs élections nationales ou locales en raison de la
pandémie de coronavirus (Covid-19) : Afrique du Sud, Tunisie, Nigeria,
Zimbabwe, Gambie, Ethiopie, Kenya, Ouganda, 15 élections primaires aux
Etats-Unis, en Colombie, au Pérou, Argentine, Canada, Brésil, Chili, Bolivie,
Uruguay, Paraguay, Mexique, République dominicaine en Inde, au Pakistan, aux
Maldives, en Syrie, en Iran, au Sri Lanka, en Indonésie, en Autriche, au Kosovo,
en France (second tour des élections municipales), en République Tchèque, en
Allemagne (élections locales), en Espagne (élections régionales), au
Royaume-Uni, en Suisse, en Australie, aux îles Salomon, etc.
En
République centrafricaine, l’opposition politique s’est levée contre la
proposition des lois de l’Assemblée Nationale susvisée qu’elle suspecte de
manœuvre tendant à modifier
la durée du mandat présidentiel
afin de permettre au Président Faustin Archange TOUADERA de se maintenir au
pouvoir au-delà de son mandat, envisageant même de saisir la Cour
constitutionnelle d’une requête en inconstitutionnalité de la loi en question si
elle était votée.
La
personnification de la fonction présidentielle fausse complètement le problème
réel et crucial du vide juridique dans la constitution centrafricaine sur la
continuité du service publique de l’Etat au niveau des institutions
présidentielle et parlementaire, en cas des circonstances insurmontables rendant
la tenue des élections impossibles aux dates prévues par la constitution.
C’est
pourquoi il faut transcender les considérations personnelles pour mieux cerner
le problème en cause et pouvoir y répondre de façon objective et
impartiale.
Du
point de vue juridique, la question qui se dégage de ce débat est de savoir,
d’une part, si l’opposition peut empêcher l’Assemblée Nationale de réviser la
constitution, et d’autre part, si la Cour constitutionnelle peut, en cas de
saisine, censurer la loi de révision constitutionnelle querellée.
Telle
est la problématique à laquelle nous allons répondre, en démontrant que
la
constitution centrafricaine du 30 mars 2016 donne à l’Assemblée Nationale le
pouvoir de réviser la constitution, et que sa décision en la matière est
souveraine et que par conséquent, elle ne peut être censurée par aucun organe
juridictionnel de la Centrafrique.
Pour
une meilleure compréhension de la problématique en question, il est important de
savoir ce que signifie la constitution et qui a le pouvoir de l’adopter et de la
modifier.
La
constitution peut, en effet, se définir comme un ensemble des principes
fondamentaux et des textes juridiques qui détermine les institutions d’un Etat
et les règles régissant leurs rapports entre elles.
Dans
une démocratie, la constitution est adoptée par le peuple qui est le titulaire
exclusif de la souveraineté nationale et qui est le seul habilité à la
modifier ; autrement dit, le peuple est le seul détenteur du pouvoir
constituant. L’exercice de ce pouvoir s’effectue cependant de deux façons :
soit directement par voie de référendum, soit par délégation au parlement qui
est son représentant et qui est le détenteur du pouvoir
législatif.
La
constitution centrafricaine du 27 décembre 2004 avait institué un parlement
composé d’une seule chambre, tandis que celle du 30 mars 2016 a prévu un
parlement bicaméral, c’est-à-dire composé de deux chambres : une Assemblée
Nationale et un Sénat. Il se trouve cependant que le Sénat n’est pas mis en
place, de sorte que le parlement centrafricain fonctionne avec une seule
chambre.
Ce
fonctionnement est tout à fait légal dans la mesure où il est prévu par la
constitution elle-même qui a transmis l’exclusivité du pouvoir législatif à
l’Assemblée Nationale.
Ce
transfert de compétence exclusive du pouvoir législatif à l’Assemblée Nationale
l’autorise à recevoir la délégation du pouvoir constituant qui lui permet de
modifier la constitution en toute légalité, de sorte que sa décision prise dans
le cadre de cette délégation est souveraine et ne saurait être censurée par une
autorité juridictionnelle quelconque.
1.
Le
transfert du pouvoir parlementaire exclusif à l’Assemblée
Nationale.
(Article
156 de la constitution centrafricaine du 30 mars 2016)
Aux
termes de l’article 156 de la constitution en vigueur, « En attendant
la mise en place du Sénat, l’Assemblée Nationale exerce la totalité du Pouvoir
Législatif »
Or
l’article 63 du même texte dispose que « Le Pouvoir Législatif est
exercé par un Parlement qui comprend deux (2) chambres : L’Assemblée
Nationale ; – le Sénat. Le Parlement légifère et contrôle l’action du
Gouvernement. »
Il
résulte de l’analyse combinée des textes susvisés qui sont clairs et précis que
le pouvoir du Parlement est attribué à l’Assemblée Nationale sans aucune
limitation matérielle ni temporelle.
Lorsqu’un
texte juridique est clair, nul n’a besoin de l’interpréter en application de la
règle « interpretatio cessat in claris » qui signifie
que l’interprétation est exclue dans les cas clairs.
Il
arrive malgré tout, que certains juristes tentent souvent de dénaturer un texte
juridique clair en se livrant à une interprétation tendancieuse pour des besoins
personnels inavoués.
C’est
pourquoi nous partageons l’avis de J. De Londres sur les limites d’une
interprétation littérale ou grammaticale de l’article 156 de la constitution
lorsqu’il écrit dans son article intitulé « De la compétence de
l’Assemblée Nationale en matière de révision
constitutionnelle » : « Les opposants à la révision
constitutionnelle s’abritent injustement derrière une interprétation littérale
de l’article 156 de la Constitution ; une interprétation manifestement
erronée et qui fait naitre un risque certain de désordre institutionnel qu’ils
ne peuvent ignorer […] Aux termes de l’article 99, alinéa 3, un des neuf juges
constitutionnels doit être nommé par le Président du Sénat. La Cour
constitutionnelle étant une institution collégiale, la question de sa
composition (qui doit être conforme à la Constitution) est un enjeu fondamental
car il en va de sa légitimité… »
En
effet, si l’on devait considérer que le parlement doit s’entendre au sens
organique de l’article 63 de la constitution c’est-à-dire, comme étant la
réunion des deux chambres, toutes les lois en République centrafricaine seraient
alors illégales dans la mesure où elles n’ont été votées que par l’Assemblée
Nationale, alors que :
1.
L’article
77 alinéa 1erde la constitution dispose que « Le Parlement
vote la loi, lève l’impôt et contrôle l’action du gouvernement dans les
conditions fixées par la présente Constitution ».
2.
L’article
79 de la même constitution dispose que « Le parlement se prononce sur
les projets de lois déposés sur le Bureau de chaque chambre par le Gouvernement
ou sur les propositions de lois déposées par les membres du
Parlement. ».
3.
L’article
85 alinéa 1er dispose que « Les textes adoptés par
l’Assemblée Nationale sont transmis au Président du Sénat par le Président de
l’Assemblée Nationale. Le Président du Sénat, dès réception des textes transmis,
les soumet à la délibération du Sénat. »
L’Etat
centrafricain aurait dû, dans ces conditions, être totalement
paralysé.
C’est
pourquoi il est important de savoir qu’un texte juridique doit s’entendre dans
le sens qui lui confère un effet plutôt que dans celui qui n’en produit aucun.
C’est le principe de l’effet utile d’interprétation consacré par la règle
« Actus interpretandus est potius ut valeat quam pereat » qui
signifie « Un acte doit être interprété dans le sens où il produit
effet plutôt que dans le sens où il en serait dépourvu » ;
d’où l’adage selon lequel « Le législateur ne parle pas pour ne rien
dire ».
Ainsi,
l’Assemblée Nationale s’identifie au Parlement aussi longtemps que le Sénat
n’est pas mis en place, de sorte que le parlement centrafricain est, en
pratique, de type monocaméral.
Il
convient de noter qu’il existe deux types de parlement : parlement
monocaméral lorsqu’il est composé d’une chambre, et parlement bicaméral
lorsqu’il est composé de deux chambres. La composition du parlement dépend
toutefois de la volonté du peuple exprimée dans la
constitution.
L’étude
des régimes politiques des Etats africains révèle que la plupart d’entre eux ont
fait le choix du monocaméralisme ; c’est le cas de l’Angola, du Bénin, du
Botswana, du Burkina-Faso, du Ghana, de la Guinée, de la Guinée Bissau, du Mali,
de la Mauritanie, du Niger, de l’Ouganda, du Sénégal, du Tchad et bien
d’autres.
Un
Etat peut cependant passer du monocaméralisme au bicaméralisme et vice
versa ; c’est le cas du Sénégal qui est passé du bicamérisme au
monocamérisme et de la RCA qui est passée du monocamérisme au bicamérisme non
assumé.
Le
choix du monocaméralisme peut être déterminé par une raison économique dans la
mesure où il est plus coûteux d’assumer les charges financières des membres d’un
parlement à une chambre que ceux d’un parlement à deux
chambres.
C’est
justement pour des raisons économiques que le Sénégal avait supprimé le Sénat à
la suite du référendum constitutionnel du 7janvier 2001, avant de le rétablir en
2007 pour le supprimer de nouveau en 2012.
En
ce qui concerne la République Centrafricaine, le monocaméralisme qui était
institué par la constitution du 27 décembre 2004 dont l’article 49 alinéa 2
dispose que « Le Parlement de la République Centrafricaine est
constitué en une Assemblée unique qui porte le nom d'ASSEMBLEE
NATIONALE », a été supprimé au profit du bicaméralisme par la
constitution du 30 mars 2016 (Voir l’article 63 susvisé). Il se trouve cependant
que ce bicaméralisme affirmé n’est pas assumé dans la mesure où le parlement
centrafricain fonctionne avec une seule chambre, ce qui fait qu’il est classé
parmi les parlements monocaméraux.
C’est
ainsi qu’en République centrafricaine, le pouvoir législatif est exercé par
l’Assemblée Nationale qui vote seule les lois de la République et qui contrôle
seule l’action du gouvernement.
Il
serait insoutenable d’affirmer que le parlement centrafricain n’existerait pas
du fait que le Sénat n’est pas mis en place ; alors que toutes les lois en
République centrafricaine sont votées par l’Assemblée Nationale sans jamais
avoir été soumises à la délibération du Sénat conformément à l’article 85 de la
constitution.
L’article
publié par J. De Londres sur la compétence de l’Assemblée Nationale en matière
de révision constitutionnelle, livre une analyse très intéressante à
laquelle nous souscrivons.
Il
est donc incontestable que le pouvoir législatif du Parlement centrafricain est
entièrement transféré à l’Assemblée Nationale qui, de ce fait, est habilitée à
recevoir la délégation du pouvoir constituant lui permettant de pouvoir modifier
la constitution.
2.
La
délégation du pouvoir constituant à l’Assemblée Nationale.
(Article
26 de la constitution centrafricaine du 30 mars 2016)
Aux
termes de l’article 26 de la constitution centrafricaine du 30 mars 2016
« La souveraineté nationale appartient au peuple centrafricain qui
l’exerce soit par voie de référendum soit par l’intermédiaire de ses
représentants »
Il
ressort de ce texte que le souverain peut exercer son pouvoir par
l’intermédiaire de ses représentants.
Nous
avons vu que l’article 156 de la constitution a transféré l’exclusivité du
pouvoir législatif à l’Assemblée Nationale, de sorte que les représentants du
peuple centrafricain à l’heure actuelle sont les députés élus à l’Assemblée
Nationale.
Force
est de constater que l’article 156 relève du titre IX consacré à la révision de
la constitution et non du titre IV relatif au Pouvoir législatif, de sorte qu’il
serait juridiquement insoutenable de considérer que cet article se réduit à
l’adoption des lois ordinaires et organiques.
Une
analyse sérieuse de la constitution permet de remarquer que les représentants du
peuple centrafricain ont, outre l’adoption des lois ordinaires et organiques, le
pouvoir de contrôler l’action gouvernementale et d’adopter des lois
constitutionnelles sur délégation du constituant, et dans ce cas, ils sont
revêtus des attributs du souverain.
En
revanche, la révision de l’article 35 soulève la question de la limite de la
révision constitutionnelle fixée par l’article 153 de la constitution aux termes
duquel, « Sont
expressément exclus de la révision
: - la forme républicaine et laïque de l’Etat ; - le nombre et la durée des
mandats présidentiels ; - les conditions d’éligibilité ; - les
incompatibilités aux fonctions de Président de la République ; - les droits
fondamentaux du citoyen ; - les dispositions du présent
article. »
Or
l’article 35 du même texte dispose que « Le Président de la
République est élu au suffrage universel direct et au scrutin secret,
majoritaire à deux (2) tours. La durée du mandat du Président de la république
est de cinq (5) ans. Le mandat est renouvelable une seule fois. En aucun cas, le
Président de la république ne peut exercer plus de deux (2) mandats consécutifs
ou le proroger pour quelque motif que ce soit. »
Ainsi
le nombre et la durée des mandats présidentiels tombe sous l’application de
l’article 153 susvisé, de sorte que la révision de l’article 35 est interdite
par la constitution.
Il
se pose alors la question de la force juridique des dispositions de l’article
153 à l’égard de celles de l’article 26 qui consacre le principe sacro-saint de
la souveraineté du peuple.
La
souveraineté se définit, en droit, comme l’autorité suprême qui n’est
soumise à aucune autre, de telle manière que la personne investie de cette
autorité détient un pouvoir absolu et inconditionné et n’est soumise au
contrôle d’aucune autre personne ni d’aucune institution, autrement dit un
pouvoir dont tous dépendent et qui ne dépend de qui que ce soit.
Dans
ces conditions, les limites à la révision constitutionnelle constitueraient
indubitablement une atteinte à la souveraineté nationale du peuple. C’est
pourquoi Julien Laferrière disait : « S'interdire de modifier sa
constitution serait de la part de la nation, renoncer à l’élément essentiel de
sa souveraineté
»
La
doctrine la plus répandue en droit constitutionnel considère que les limites à
la révision constitutionnelle ne sont que des idées ou des souhaits politiques
dépourvus de force juridique. Cette thèse s’appuie sur la souveraineté du
pouvoir constituant et sur le fait qu’une génération ne peut lier les
générations futures. Ainsi, Thomas Jefferson disait : « Chaque
génération est indépendante de celle à laquelle elle succède, comme celle-là
même l’était de la génération qui l’a précédée. Elle a, comme l’une et l’autre,
le droit de se choisir la forme de gouvernement, qu’elle juge le plus favorable
à son bonheur, et par conséquent, d’accommoder aux circonstances dans lesquelles
elle se trouve placée, les institutions qu’elle a reçues de ses
pères »
Cette
position a été formalisée par l’article 28 de la Déclaration des droits de
l’homme et du citoyen du 24 juin 1793 qui dispose : « Un peuple
a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa constitution. Une
génération ne peut assujettir à ses lois les générations
futures. »
C’est
dans ce sens que le Doyen Georges Vedel a abondé lorsqu’il disait :
« Le pouvoir constituant étant le pouvoir suprême de l’Etat ne peut
être lié même par lui-même ».
Au
demeurant, le souverain peut tout faire et tout défaire sans aucune
restriction ; ou on est souverain ou on ne l’est pas. L’histoire
constitutionnelle de la Centrafrique le démontre très bien.
En
effet, la constitution de la République centrafricaine du 16 février 1958 avait
exclu de la révision constitutionnelle la forme républicaine de l’Etat ;
ainsi
l’article 41 de cette constitution disposait : « Aucune
procédure de révision ne peut être retenue si elle porte atteinte à la forme
républicaine du gouvernement et aux principes démocratiques qui régissent la
République. »
Cette
exclusion n’a pas empêché la modification de la forme républicaine de l’Etat par
la forme monarchique instituée par la constitution de l’empire centrafricain du
4 décembre 1976.
De
même, l’article 60 de la constitution du 4 décembre 1976 disposait que
« La forme monarchique de l'Empire Centrafricain ne peut faire
l'objet d'une révision. », mais cela n’a pas empêché le peuple
centrafricain de modifier la forme monarchique pour réinstaurer la forme
républicaine ainsi qu’il résulte de l’article 17 de la constitution du 14
janvier 1995 aux termes duquel « La forme de l’Etat est la
République ».
Nous
aimerions préciser que la première constitution qui a modifié la forme
monarchique de l’Etat centrafricain est celle de 1981 adoptée par le référendum
du 1er février 1981.
En
définitive, le pouvoir constituant étant au-dessus de toutes les institutions
étatiques, la décision du détenteur de ce pouvoir ne peut être censurée par
aucune autre institution de l’Etat. (suite et fin)
Wang
-You SANDO
Docteur
en Droit
Avocat
à la Cour d'Appel de Paris.
Avocat
inscrit à la Cour pénale internationale
[19 mai
2020]